摘 要：农村人居情况改善是实施乡村振兴战略的一项重要任务, 已往人们大多关注的是都会的工业和生活污染, 对农村情况污染特别是农村人居情况问题的关注度较低。本文章基于对农村污水和垃圾处置惩罚的现状及问题的分析, 从农村人居情况建设中的政府职能、顶层设计、市场机制、治理技术四个方面论述了当前农村人居情况的存在的问题及可能的原因, 并从配套政策、组织实施、模式创新等方面提出了治理对策, 以期促进农村人居情况建设。

农村人居情况改善是实施乡村振兴战略的一项重要任务。现在, 关于农村人居情况的研究主要包罗乡村聚落研究、乡村情况研究和乡村文化转型三个方面[1]。其中, 乡村情况研究涵盖了对人居情况的研究, 如:赵霞以京冀农村为例, 分析了当前农村人居情况的现状、问题及对策[2];郜彗等人运用系统优化的思想, 提出了一套评价体系和评价指标实现农村人居情况的优化[3];鞠昌华等提出改善农村人居情况综合整治的配套经济措施[4]。

以上相关研究或从地域角度或从财政配套政策角度对农村人居情况开展了研究。本文将研究重点集中于农村人居情况支持系统, 即以影响农村人居情况的污水排放与处置惩罚、垃圾收集与处置惩罚等为分析重点, 全面分析当前农村人居情况存在的短板及其原因, 并从配套政策、组织实施、模式创新等角度提出对策建议, 以期为农村人居情况改善提供科学依据与参考。

农村人居情况现状及问题农村人居情况支持系统有待完善停止2016年, 我国共有行政村52.6万个, 自然村261.7万个, 农村户籍人口约为7.63亿人。农村住民人均可支配收入12363元, 约为城镇住民家庭人均可支配收入的三分之一, 城乡之间住民收入差距仍然较大, 二元经济现象依然存在, 除经济差距外, 农村的人居情况与城镇也存在一定差距。

2016年尾, 全国对生活污水举行处置惩罚的行政村比例到达20%, 较2013年 (9.1%) 增长10.9%, 虽有较大幅度的增长, 但仍有80%的行政村未建设污水处置惩罚设施;对生活垃圾举行治理的行政村比例到达65%, 较2013年增长28.4%, 仍有35%的行政村没有生活垃圾收集处置惩罚设施 (见表1)。农村情况基础设施建设与都会、县城相比存在一定差距, 亟待改善。2016年尾, 全国都会生活污水、生活垃圾处置惩罚率划分为93.4%、98.5%, 划分比农村高73.4%、33.5%;全国县城生活污水、生活垃圾处置惩罚率划分为87.4%、93.0%, 划分比农村高67.4%、28.0%。

农村污水垃圾处置惩罚设施建设区域差异较大农村人居情况治理主要集中在一些交通便利、经济较蓬勃的中心村和社区, 大部门乡村特别是贫困、偏远乡村尚未开展, 污水垃圾处置惩罚等基本公共服务尚未实现全笼罩。2013—2016年, 除东部地域的农村污水垃圾治理笼罩率高于全国平均水平外, 中、西部地域农村污水垃圾治理笼罩率均低于全国平均水平 (图1、图2)。其中, 2016年东部地域对生活垃圾、生活污水举行治理的比例划分为84.4%、34.1%, 生活垃圾治理与全笼罩目的相差15.6%, 污水处置惩罚笼罩率不足一半;中部地域对生活垃圾、生活污水举行治理的比例划分为50.1%、13.3%, 生活垃圾治理与90%笼罩率的目的相差39.9%, 且污水治理比例比全国平均水平 (20%) 低6.7%;西部地域对生活垃圾、生活污水举行治理的比例划分为47.9%、12.4%, 生活垃圾治理比例与90%笼罩率的目的相差42.1%, 污水处置惩罚治理比例比全国平均水平 (20%) 低7.6%。

农村人居情况建设投入不足2013—2016年, 只管乡村污水垃圾处置惩罚投资有一定增长, 但占乡村建设总投入的比例仍较低 (图3) , 2016年, 乡村建设总投入2120亿元, 用于乡村污水处置惩罚、垃圾处置惩罚的投资划分为99亿元、110.3亿元, 占比划分为4.7%、5.2%。凭据乡村平均人口数量 (约1500人) , 根据人均污水发生量 (65升/日) 及2000元/吨的集中式污水处置惩罚设施建设尺度, 单个乡村建设集中式污水处置惩罚设施的投资需求约为20万元;若每4户 (每户按4人计) 建设一个小型人工湿地, 投资尺度为3250元1, 单个乡村小型人工湿地平均建设投资需求为30.5万元。凭据《农村生活垃圾分类、收运和处置惩罚项目建设与投资指南》, 单个乡村生活垃圾收集、转运设施平均投资需求约为30万。

综上, 在划分选择集中式或疏散式污水处置惩罚设施的情况下, 单个乡村的污水垃圾处置惩罚投资需求约为50万~60万元。若要完玉成部乡村污水垃圾治理, 投资需求约为1600亿元。

另外, 已经开展情况治理的行政村, 可能受财力限制不能有效解决后期污水垃圾处置惩罚设施日常治理及运行维护的资金问题, 而无法保障设施的恒久正常运行或低水平运维。表1 2013—2016年行政村生活污水垃圾笼罩率情况 注:数据泉源于2013—2016年城乡建设统计公报农村人居情况问题存在的原因分析地方政府的主体责任不明确, 缺乏执法约束《情况掩护法》第三十三条提出“县级、乡级人民政府应当提高农村情况掩护公共服务水平, 推动农村情况综合整治”, 这是地方政府对农村情况掩护负担主体责任的主要执法依据, 但该表述为趋势性表述, 执法强制性不足, 目的定位不够清晰。其他相关的配套法例中对地方各级政府在推进农村人居情况建设事情中所负担的责任划定也不够详细。

由于缺乏明确的执法约束和目的考核要求, 导致农村情况治理很大水平上取决于地方党政向导的意志, 即便地方政府不作为也很难被追究责任。同时, 政府各部门间职责分工不明确, 事情推动难度大。农村人居情况建设涉及生活污水处置、垃圾收运、畜禽养殖污染治理等多个方面, 关系到环保、住建、农业、水利等多个部门。

现阶段, 农村人居情况建设事情由多个部门牵头, 相关职责交织, 任务分工不够明确, 容易泛起推诿扯皮, 给农村环保事情推动带来较大的难度和压力。缺乏顶层设计, 存在与城乡建设计划脱节现象农村人居情况建设由于起步晚、起点低, 相关顶层设计和配套的政策法例不足, 对地方指导性和约束力有限, 导致各地在实施农村情况掩护事情中泛起一定水平的偏差, 未能真正实现农村情况质量的全面改善。例如, 我国西北部部门干旱地域由于乡村污水收集难题, 建成的污水处置惩罚设施成为“晒太阳”工程, 部门撤乡并镇后的污水处置惩罚设施日处置惩罚量与设计量严重缩水。

部门乡村垃圾在前端未做分类减量的情况下照搬“村收集、镇运转、县处置惩罚”模式, 导致县级垃圾处置惩罚能力难以满足, 垃圾处置惩罚设施超负荷运转, 甚至泛起垃圾随处倾倒而形成“垃圾进城”和“垃圾搬迁”现象。农村情况治理项目与城乡建设计划脱节, 没有思量城镇化历程等因素, 造成实际发挥的情况效益有限。

市场机制不健全, 社会资本到场努力性不高现阶段, 农村人居情况事情未充实体现“谁污染、谁治理, 谁受益、谁付费”的原则, 农村生活污水、生活垃圾处置惩罚收费机制还很不完善, 除少数接通自来水的地域能够举行较低尺度的污水处置惩罚收费以外, 受经济和技术手段限制, 其他未接通自来水的地域尚无法开展收费事情。农村污染治理设施投资回报机制不健全, 且污染治理运维成本高, 无法吸引社会资本到场农村情况治理事情。

据原环保部对地方农村情况整治情况统计, 2017年农村环保设施由专业环保服务公司卖力运行维护的比重仅为28%, 社会资本到场水平远远不够。治理技术与模式不适用, 建设运维成本偏高农村污水垃圾处置惩罚量大面广, 由于乡村漫衍较为疏散, 治理规模普遍偏小, 因此治理难度较大, 投资成本和运营成本普遍较高[5]。

农村污水垃圾处置惩罚缺乏排放尺度和技术规范, 部门地域农村污水处置惩罚套用都会污水处置惩罚要求和思路, 往往接纳集中处置惩罚的方式, 在处置惩罚尺度方面要求到达一级A或地表水Ⅳ类, 没有因地制宜地选择适合当地条件的污染治理技术, 造成处置惩罚设施建设和运维成本偏高。另外, 农村生活污水和垃圾治理需求存在不稳定性, 由于农民大量进城务工等原因导致“空心村”现象较为突出, 污水垃圾发生量随人员流动变化较大, 尤其在重大节日与平时的治理需求存在较大差异, 设计处置惩罚能力与实际处置惩罚量存在较大偏差, 运维的连续性难以保障。图1 2013—2016年东中西部地域举行生活污水处置惩罚的行政村比例 图2 2013—2016年东中西部地域开展生活垃圾处置惩罚的行政村比例 图3 2013—2016年乡村污水处置惩罚、垃圾处置惩罚投资数额及占乡村建设投资比例 解决农村人居情况问题的主要对策为连续改善农村人居情况质量, 着力解决农村突出情况问题, 当前要以健全农村情况治理体制, 落实治理责任为重点, 以PPP模式等治理模式创新推动农村情况掩护工程实施, 建设健全用度分摊、投资回报、常态化羁系等机制, 落实财政、税收、金融、价钱政策, 全面推进农村情况掩护事情, 加速补齐农村人居情况短板。

健全农村情况治理体制, 落实各方责任充实发挥市、镇两级政府在农村人居情况建设事情中的衔接、羁系作用。建设目的责任制, 目的任务逐级剖析, 切实把地方政府农村人居情况掩护责任落到实处[6]。增强部门协作, 明确部门职责。

通过责任清单进一步明晰各部门在农村人居情况中的事权和羁系权。农业部门牵头治理农业生产造成的面源污染、农业废弃物综合使用、无害化处置惩罚等事项;住建部门牵头治理农村污水、垃圾处置惩罚等事项;环保部门进一步增强农村情况羁系。增强资源整合, 强化财政投入引导作用参照扶贫资金治理模式, 整合相关涉农资金, 增强资金协力。

对农村情况整治资金、重点生态掩护修复治理专项资金、水污染防治专项资金、农村饮水宁静资金、沼气推广津贴资金、小型农田水利设施建设津贴资金、测土配方施肥津贴资金、高尺度基本农田建设津贴资金等相关涉农财政资金开展统筹整合使用, 集中资源, 形成协力, 切实改善农村人居情况。优化财政资金使用方式。进一步明晰中央政府和地方政府在农村人居情况建设中的事权和支出责任, 增强中央财政资金引导作用。

加大财政资金投入, 优先支持接纳PPP模式和创新试点示范项目, 强化政府财政资金的引导和撬行动用, 接纳直接投资、投资津贴、资本金注入、运营补助、购置服务等方式支持农村情况治理, 实现从“买工程”向“买服务”“买效果”转变, 切实提高资金使用效益和引导作用。建设政府主导、村民到场、社会支持的多元化投入机制。接纳地方政府投一点、村团体出一点、农民拿一点的筹资方式, 筹集农村人居情况建设资金。

勉励社会资本到场农村情况治理设施建设和运行维护。强化市场化运作, 鼎力大举推行PPP模式勉励接纳PPP模式建设运营农村人居情况支持系统, 拓宽社会资本到场农村情况治理的领域和规模, 在农村生活污水处置惩罚、生活垃圾收运处置、农村饮用水水源地掩护、农业废弃物资源化使用、农业面源污染治理等领域鼎力大举推进PPP模式, 实行农村情况治理设施建管一体化, 通过市场机制吸引社会资本互助, 增强专业气力, 提高农村情况公共产物供应质量和效率。探索建设农村情况治理缴费制度与用度分摊机制。建设财政补助、村团体与农户缴费相联合的用度分摊机制。

在有条件的地域实行污水垃圾处置惩罚农户缴费制度、畜禽养殖污染治理缴费制度等, 保障社会资本的合理收益。联合经济社会蒙受能力、农村住民意愿等合理确定缴费水平和尺度。

已由自来水公司收取的农村污水处置惩罚费要返还, 用于农村污水处置惩罚设施运行。创新投资回报机制。通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式, 开展农村污水垃圾处置惩罚与其他资源组合开发, 以谋划性收益增补生态环保公益性投入。推进农村污水垃圾处置惩罚与乡村旅游、生态农业等相关工业深度融合, 凭据各地实际情况与资源禀赋, 依托各地自然生态、胜景奇迹、风情民俗等资源和漂亮乡村建设、特色乡镇建设等, 在城镇近郊、自然田园景观较好的乡村生长乡村旅游、森林康养、养老度假、旅行农业, 开发农家乐、渔家乐等特色项目, 实施资源组合开发模式, 实行一体化开发建设, 拓宽农村情况治理公益性项目回报渠道, 提高社会资本到场努力性, 以特色生态工业生长动员村容村貌改变, 提升农村人居情况质量, 增强人民群众的获得感。

推进环水有机农业与农村污水垃圾处置惩罚组合的PPP模式, 以生态有机农业开发动员农村污水垃圾处置惩罚。开展农村情况治理, 整县推进PPP模式试点示范。

勉励先行先试, 探索根据县 (区) 为单元整体推进农村污水、垃圾、农业废弃物资源化等PPP项目。选取条件适合、努力性高、创新能力强的地域和项目开展试点示范, 推进投资回报机制和治理模式创新, 实时总结试点实施履历并进一步向其他地域推广[7]。创新农村情况治理模式, 降低建设运维成本推行农村污水垃圾处置惩罚“互联网+”运维治理模式。

充实使用“互联网+”技术, 建设农村生活污水、垃圾处置惩罚数字化运维服务管控平台, 降低运维成本。探索资源再生接纳与农村现代物流业务捆绑开发模式。

联合垃圾分类事情的开展, 努力构建“互联网+资源接纳”新模式, 买通生活垃圾接纳网络与再生接纳网络通道。将资源接纳与城乡“最后一公里”物流相联合, 开展双向供应链同城配送服务, 承接第三方快递配送服务, 提高收运效率, 有效降低资源接纳成本。勉励城乡统筹与区域整体推进。

接纳城乡一体, 厂网一体, 供排水一体, 整县或整镇为单元整体推进农村污水垃圾处置惩罚, 实现规模化谋划, 提高社会资本收益能力。勉励接纳“PPP+第三方”治理模式, 实现规模化畜禽养殖企业与周边养殖小区、散养麋集区、散养户畜禽养殖废弃物一体化集中处置。增强常态化羁系, 建设“依效付费”机制加大农村情况羁系力度。

将农村情况治理纳入情况督察规模, 督察效果向社会宣布。增强农村情况治理设施建设运营羁系, 建设常态化连续羁系机制, 逐步将农村情况治理治理责任落实到人。加大情况监察执法力度, 进一步压缩“散乱污”企业在农村地域的生存空间。

增强城乡一体情况羁系能力建设。建设农村情况监测制度和监测技术体系, 开展农村空气质量、饮用水水源地水质、村镇河流 (水库) 水质、农村土壤情况质量、农村养殖业和面源污染等专项监测。逐步建设笼罩农村地域的情况监测网络, 以县为单元设置农村情况空气和水质移动监测车, 定期开展流动监测。

建设情况掩护部门、农业部门等有关部门之间的情况监测信息共享机制。建设健全依效付费机制。增强绩效考评, 开展农村情况治理项目绩效评价, 明确差别类型项目的情况治理效果, 精准识别绩效指标体系, 科学制定绩效考核措施, 定期开展绩效考评事情, 将绩效考评效果作为支付社会资本可用性用度和运行维护用度的重要依据[7]。

健全激励政策, 增强扶持引导力度加大金融支持力度。加大政策性银行和开发性金融机构对农村情况掩护的支持力度, 国家专项建设津贴基金向农村情况治理适当倾斜。支持银行业金融机构开展收费权、特许谋划权等担保创新类贷款业务。

支持开展股权和债券融资。建设并规范生长融资担保、保险等多种形式的机制, 提高社会资本的融资能力。

制定土地、电价等优惠政策。各级政府要优先保障村镇污水垃圾处置设施建设用地, 切合《划拨用地目录》的建设用地要接纳无偿划拨方式供地。研究出台将秸秆初加工收储、污水垃圾处置惩罚设施、废旧地膜接纳使用等用地纳入农用地治理的相应政策。

将有机肥生产、污水垃圾处置、废旧地膜接纳使用、秸秆初加工等用电尺度由“一般工商业及其他用电”调整为“农业生产用电”。将对化肥的优惠政策调整为勉励接纳有机肥, 把有机肥运输纳入《实行铁路优惠运价的农用化肥品种目录》[8]。对切合牢固资产投资审批法式的生活垃圾发电项目努力落实国家可再生能源发电价钱政策。完善税收和收费等优惠政策。

对农村污水、垃圾资源综合使用等实施全额返还劳务增值税。探索农村污水垃圾、畜禽养殖污染治理企业所得税减免, 免征污水垃圾、畜禽养殖污染治理生产谋划性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税。对涉及农村污水治理设施运行维护治理相关的行政事业性收费项目, 经批准可以减收或免收。培育市场主体, 强化工业技术支撑努力培育农村情况治理市场主体。

强化农村情况治理的市场化、专业化和工业化导向, 推进农村情况治理市场开放, 培育一批农村情况治理市场龙头企业。提高行业准入门槛, 建设相关配套政策, 防止环保企业低价恶性竞争。

建设环保企业信用评价制度, 引导民众到场及信息公然, 将违约失信的环保企业纳入黑名单举行动态治理。健全农村情况掩护法例尺度。修订《水污染防治法》《固体废物污染情况防治法》等有关情况掩护执法法例, 细化农村情况掩护的执法条文。

抓紧制订农村生活污水处置惩罚设施技术规范、农村生活垃圾建议卫生处置惩罚处置技术规范、农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范、畜禽水产养殖污染防治技术规范等。增强技术研发与推广。勉励研发与推广垃圾资源化技术、沼液沼渣综合使用技术、秸秆发电、秸秆气化等综合使用技术, 努力推进科研结果转化。

生长面向市场的新型农村情况治理技术研发、结果转化和工业孵化机构。增强财政专项资金对农村情况治理先进技术研发与示范推广的倾斜。

为连续改善农村人居情况质量, 着力解决农村突出情况问题, 当前要以健全农村情况治理体制, 落实治理责任为重点, 以PPP模式等治理模式创新推动农村情况掩护工程实施。泉源：情况掩护2018年19期作者：徐顺青 逯元堂 何军 陈鹏。

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